תקנות שעת חירום למאבק בנגיף הקורונה

התקנות היו המכשיר המשפטי העיקרי שבו השתמשה הממשלה לשם הגבלת המגע בין תושבי המדינה והפחתתו לצרכים חיוניים בניסיון להגביל את התפשטות המגפה עד לקבלת חוקי הוראת השעה ביולי 2020. הן קובעות מגבלות משמעותיות על חופש התנועה של הפרט, על פרטיותו ועל חופש העיסוק.

התקנות הותקנו גם על מנת לסייע לציבור ולאפשר לו הקלות בעניינים כלכליים וסוציאליים שונים בתקופת המגפה על רקע הפגיעה בכלכלה במהלכה.

הביקורת הרווחת על תקנות הקורונה היא שהן סובלות מגרעון דמוקרטי חריף שמתבטא לא רק בהטלת מגבלות חריפות על זכויות אדם אלא גם בפיקוח פרלמנטרי ושיפוטי מועט על מעשה ריכוזי של הרשות המבצעת שנעשה במהירות יחסית וללא הליך סדור. ואולם, על אף קשיים דמוקרטיים אלו, נטען כי הן מתאפיינות בסממן דמוקרטי חשוב של שקיפות ונגישות מוגברת לציבור. תקנות הקורונה הונגשו לציבור הרחב על ידי משרד הבריאות ומשרד ממשלה נוספים ברשתות חברתיות, באפליקציות ובאתרי אינטרנט באופן חסר תקדים. הנגשה זו כללה שימוש בתקצירים, הסברים, שאלות ותשובות, סרטונים ואינפוגרפיקה, באופן שעשוי לסמן את הדרך לפיתוח נגישות לחקיקה במרחבים דיגיטליים בישראל בעתיד.

ב-17 ביוני הוארך תוקף חלק מהתקנות באמצעות חוק של הכנסת עד ליום 30 ביולי.

מגפת הקורונה (הנגיף ה-SARS-CoV-2), הגורמת למחלת נגיף קורונה 2019 (COVID-19) החלה בדצמבר 2019 בעיר ווהאן, שבמחוז חוביי בסין, ומשם התפשטה למדינות רבות ובהן ישראל, שמקרה ראשון של חולה קורונה בה התגלה ב-27 בפברואר 2020, לאחר שעוד קודם לכן נשלחו אנשים לבידוד.

בשלבים הראשונים של המגפה נעשתה התמודדות אתה במסגרת הסמכויות הרגילות שבחקיקה, כגון הוראות מנהליות לאיסור כניסת תיירים והמלצות לא מחייבות לציבור. בהמשך הוציא מנכ"ל משרד הבריאות צווים מכוח פקודת בריאות העם.

עם התפשטות המגפה עברה הממשלה להתקנת תקנות שעת חירום שבשונה מהצווים – בכוחן לשנות מיידית את מרבית החוקים (ללא צורך בהליך החקיקה הארוך המאפיין שינוי שגרתי של חוק), להפקיע זמנית את תוקפם או לקבוע בהם תנאים. בכך הן מעניקות תוקף משפטי מחייב למגבלות שנקבעו בהן אף אם הן סותרות חקיקה ראשית כלשהי. במקביל לשטף של התקנת תקנות שעת חירום נמשכה ההתמודדות בהוראות שעה שבמסגרת הסמכויות הרגילות שבחקיקה.

התקנות הן משלושה סוגים עיקריים:

• הטלת הגבלות, מחמירות בהדרגה, על חופש התנועה והפעילות של התושבים, לשם צמצום ההדבקה בנגיף הקורונה;
• הפעלת אמצעים טכנולוגיים שיש בהם פגיעה בפרטיות, לשם איתור חולי קורונה, אנשים ששהו בקרבתם ואנשים שהפרו את החובה לשהות בבידוד בית;
• מתן הקלות וסיוע בתחומים כלכליים שונים, על מנת לעזור לתושבים שנפגעו כלכלית מהמגפה וההגבלות שבאו בעקבותיה.

תיאור התקנות

  ערכים מורחבים –
תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות)
תקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש)
תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (אזור מוגבל)
תקנות שעת חירום (נתוני מיקום)

להלן תיאור התקנות שהותקנו, לפי סדר התקנתן:

1. אכיפת צו משרד הבריאות בנוגע לבידוד בית של אנשים שנחשפו לנשאי וירוס הקורונה; בהמשך לכך הוצאו ב-3 באפריל תקנות נפרדות, הקובעות סמכות לחייב אדם הנדרש לבידוד לשהות במקום בידוד מטעם המדינה (מלון או אכסניה) ולא בבית מגורים.
2. שינוי הוראות חוק שירות עבודה בשעת חירום; החוק הותאם להתייחסות לשעת חירום שנובעת מקיומה של מחלה מידבקת מסוכנת, וניתנה לשר העבודה והרווחה הסמכות להוציא, לאחר התייעצות עם שר הבריאות, צו הקובע שהוראות החוק חלות גם בתקופת מגפת הקורונה.
3. שינוי הוראות חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת) לצורך איתור מיקומם של נשאים של נגיף הקורונה. התקנות מתקנות את החוק באופן זמני, והן מאפשרות למשטרת ישראל לבצע איכון סלולרי (כלומר לקבל מידע ממפעיל סלולרי על מיקומו של טלפון סלולרי) של חולה במחלת נגיף קורונה 2019 ושל אדם החייב בבידוד בית עקב חשש שחלה במחלה זו, גם ללא צו בית משפט המורה למסור נתונים אלה. המשטרה רשאית להעביר את המידע למשרד הבריאות. המידע שנאסף יימחק 60 יום לאחר גמר תוקפן של התקנות, וניתן להשתמש בו אך ורק לשם מאבק בהתפרצות נגיף הקורונה בישראל. בהתאם לסעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה, תוקף התקנות הוא לשלושה חודשים מיום התקנתן.
4. הסמכת שירות הביטחון הכללי לפעול לאיתור מסלולם של נשאים של נגיף הקורונה; התקנות מסמיכות את השב"כ לקבל, לאסוף ולעבד, לצורך סיוע למשרד הבריאות בביצוע חקירה אפידמיולוגית לצמצום ולמניעת התפשטות נגיף הקורונה, מידע טכנולוגי לשם ביצוע בדיקה, בנוגע לתקופה של 14 הימים שלפני אבחונו של חולה, שמטרתה זיהוי נתוני מיקום ונתיב תנועת החולה, וזיהוי אנשים שבאו במגע קרוב עמו. לקבלת מידע זה משמש מאגר נתונים של השב"כ המכונה "הכלי". המעקב יתבצע על פי פנייה מטעם נציג משרד הבריאות לראש אגף בשירות; הפנייה תכלול את שם החולה, תעודת הזהות שלו, מספר הטלפון שלו או חלק ממידע זה. המידע שיספק השב"כ נועד לאפשר זיהוי של האנשים שבאו במגע קרוב עם חולה. המידע יאפשר פיקוח ואכיפה על הפרת חובת בידוד, אך השב"כ עצמו לא יעסוק בפעילות פיקוח ואכיפה זו. המידע שנאסף לפי תקנות אלה יימחק 60 יום לאחר גמר תוקפן של התקנות, וניתן להשתמש בו אך ורק לשם מאבק בהתפרצות נגיף הקורונה בישראל.
5. הרחבת תחולתו של הסכם קיבוצי בעניין הוצאה לחופשה של עובדים במגזר הציבורי. כחלק מההתמודדות עם המשבר הכלכלי הוצאו עובדים רבים במגזר הפרטי לחופשה ללא תשלום, משום שלא היה צורך בעבודתם. ב-18 במרץ נחתם הסכם קיבוצי בין הממשלה, הרשויות המקומיות ומעסיקים נוספים במגזר הציבורי לבין ההסתדרות החדשה, ונקבע בו שמיום 19 במרץ 2020 ועד יום 16 באפריל 2020 (הוארך בהמשך עד 18 באפריל) יצאו עובדים שאינם חיוניים לחופשה שנתית, בהתאם לכללים המפורטים בהסכם. תקנות שעת חירום החילו הסכם זה על כל המעסיקים במגזר הציבורי, וכן נקבעו בהן כללים להחלפתו של עובד חיוני נעדר בעובד אחר. ב-17 באפריל נחתם הסכם נוסף בנוגע לתקופה שעד 30 באפריל והוא עוגן בתיקון לתקנות.
6. דיונים משפטיים על מעצרים, לרבות בבתי דין צבאיים;
7. דיונים בבתי הדין הרבניים ובבתי דין לפי חוק הכניסה לישראל;
8. כניסת מבקרים לבתי סוהר ובתי מעצר;
9. צמצום יציאה למרחב הציבורי, קביעת כללים להתנהגות בו והגבלת פעילויות מסחר, שירותים, בילוי ופנאי.
10. הגבלת מספר העובדים במקומות עבודה, למעט מקומות עבודה חיוניים שהוחרגו מתחולת התקנות או שעבורם אושרו מכסות עובדים גדולות יותר.
11. שינוי הוראות חוק שיקים ללא כיסוי, על מנת להקל זמנית את ההוראות בנוגע להגבלת חשבונות ששיקים מהם סורבו.
12. קביעת הוראות לדיונים בעניינים פליליים כשהחשוד או הנאשם משתתף בהם מרחוק באמצעים טכנולוגיים.
13. הרחבת סמכויות הפלבוטומיסטים (מי שמורשים לבצע הליך של נטילת דם ורידי) שנקבעו בתקנות הרופאים.
14. דחיית מועדים בענייני תכנון ובנייה שנקבעו בחוקים אחדים.
15. הארכת תוקף בחודשיים של אישור רגולטוריים שפג תוקפם בין 10 במרץ ל-10 במאי 2020.
16. שינויים בסדרי הדיון של ועדות לשחרור מוקדם ממאסר של אסירים, לרבות במאסר צבאי
17. סמכות להורות על מעצר אדם בנסיבות שבהן יש מניעה לקדם את חקירת החשדות נגדו
18. שינוי כללי הזכאות לביטוח אבטלה
19. תשלום מענק למפוטרים בני 67 ומעלה, שמפאת גילם אינם זכאים לדמי אבטלה
20. הפעלת מתנדבי שירות לאומי והתנדבות קהילתית לצורכי חירום במהלך המגפה
21. מתן חופשה מיוחדת (למעשה שחרור מוקדם) עקב המגפה לאסירים שמועד שחרורם מתקרב
22. דחיית תקופות ומועדים בהליכי מיסים בשורה של חוקי מיסים. בחישוב התקופות שנקבעו בחוקי מיסים אחדים לא תובא בחשבון התקופה שמיום 22 במרץ עד 31 במאי 2020. דוגמה: בהתאם לסעיף 102 לפקודת מס הכנסה על פקיד השומה להשיב תוך 90 ימים לתוכנית להקצאת מניות באמצעות נאמן שהוגשה לו. אם תום 90 ימים אלה חל בתקופה האמורה, הוא יידחה לאחריה, כשתקופה זו אינה נספרת במניין הימים.
23. הגבלת האפשרות למעבר תושבים בין קופות חולים.
24. קביעת הוראות בנוגע למתן סיוע כספי לעצמאים.
25. קביעת סמכות להכריז על אזור שהמחלה התפשטה בו בהיקף נרחב כאזור מוגבל וסמכויות למנוע כניסת ויציאת אנשים מאזור זה אלא לשם מילוי צרכים חיוניים.
26. תיקון חוק עבודת נשים כדי לאפשר ולהסדיר הכללת עובדים המוגנים לפי חוק זה (למשל נשים בהיריון) באוכלוסייה המוצאת לחופשה ללא תשלום. עוד כשלושה שבועות קודם לכן פרסם משרד העבודה והרווחה נוהל מקוצר לביצוע צעד זה.
27. קביעת הקלות זמניות מסוימות לעניין השימוש בכרטיסי חיוב.
28. דחיית מועד התשלום של קנסות מסוימים (אינם כוללים קנסות שהוטלו לצורך התמודדות עם התפשטות המחלה).
29. קציבתו ל-1,000 של מספר העצורים והאסירים בשחרור על תנאי שניתן לפקח עליהם בפיקוח אלקטרוני (במקום מעצר או מאסר);
30. הבטחת תנאי מגורים מסוימים לעובדים מיהודה ושומרון שהותר להם לשהות בישראל לצורך עבודה;
31. קביעת כללים מפורטים בנוגע לנוכחות עצירים ואסירים בדיונים משפטיים בעניינם, תוך תיקון חלק מתקנות שעת חירום שנקבעו בנדון בעבר.

נגד התקנות המסמיכות את השב"כ והמשטרה להשתמש בנתוני מיקום לשם איתור אנשים ששהו בקרבת חולים ואנשים שנדרשו לבידוד בית הוגשו עתירות לבג"ץ, בטענה שהן מהוות פגיעה קשה בזכויות האדם. בדיון הראשוני בעתירות ציין בג"ץ שהן מעלות את השאלות העקרוניות הבאות:

(א) האם ההכרזה על מצב חירום לפי סעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה, נוגעת גם למצבי חירום שאינם נובעים מסיבות ביטחוניות?
(ב) האם מתוקף סעיף 7(ב)(6) לחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002 ניתן להקנות לשירות הביטחון הכללי סמכויות לפעול בתחום שאינו נוגע לביטחון המדינה?
(ג) האם סעיף 39(ד) לחוק יסוד: הממשלה אשר קובע כי "אין בכוחן של תקנות שעת חירום [...] להתיר פגיעה בכבוד האדם" מטיל מגבלה מוחלטת על הפגיעה בזכות לכבוד האדם או שמא פגיעה זו כפופה לתנאים הקבועים בסעיף 12 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו?

בדיון ראשוני בעתירות התיר בג"ץ את הפעלת התקנות המאפשרות איתור של מי ששהו בסביבת חולים במחלת נגיף קורונה 2019, אך התנה זאת בהקמת ועדה של הכנסת שתפקח עליהן. ב-16 באפריל 2020 הועבר הדיון בבג"ץ בשידור חי.

בתחילת אפריל 2020 העביר היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, חוות דעת לראש הממשלה, לשר המשפטים ולמזכיר הממשלה, לפיה יש להעדיף חקיקה רגילה בכנסת על פני התקנת תקנות שעת חירום. לדברי מנדלבליט, קיומו של צורך חיוני ומיידי, שלא מאפשר המתנה להשלמת הליך חקיקה, עשוי להצדיק התקנת תקנות שעת חירום, שיחד אתה יש להמשיך בקידומה של חקיקה רגילה בכנסת.

בנוסף, על-פי סעיף 39(ו) לחוק יסוד: הממשלה, תוקפן של תקנות לשעת חירום שמתקינה הממשלה, פוקע לכל המאוחר כעבור שלושה חודשים מיום התקנתן, אלא אם כן מחוקקת הכנסת חוק המאריך את תוקפן.

בעקבות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופסיקת בית המשפט העליון בעניין החלפת תקנות שעת חירום בהקדם האפשרי בחקיקה ראשית, וכן בשל פקיעת תוקפן המתקרב של תקנות שעת החירום, ב-28 במאי 2020 הפיץ משרד ראש הממשלה תזכיר חוק שנועד להקנות לממשלה סמכויות מפורשות מכוח חקיקה ראשית במקום תקנות שעת החירום.

ב-22 ביוני, עם פקיעת תוקף התקנות להגבלת פעילות בחלוף שלושה חודשים מהתקנתן, חודש תוקפן של חלק מהתקנות באמצעות חוק של הכנסת, ומועד פקיעת תוקפן החדש נקבע ל-6 באוגוסט. באופן דומה, בסמוך למועדי פקיעות תוקפן של תקנות שעת חירום נוספות שהותוקנו בשל המגפה, חודש תוקפן בחוקים שחוקקה הכנסת.

ב-7 ביולי, נחקק חוק הקורונה הזמני שאיפשר לממשלה להוציא צווי הגבלה כחלק מהמלחמה בקורונה ללא אישור הכנסת. נקבע כי הצו יחל מידית אך היא תצטרך לקבל בתוך שבוע את אישורה של הכנסת. היא תוכל לאשר, לבטל, לשנות או להוסיף פרטים לצו. הוועדה שפיקחה הייתה לרוב ועדת הקורונה. בתוספת לחוק נמצאו הסדרים הקובעים בין היתר הגבלות שונות.

ב-23 ביולי, נחקק חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש, שהעביר סמכויות אלה לארבע מוועדות הכנסת: ועדת החוקה, הכלכלה, החינוך ווועדת העבודה והרווחה. החוק עסק בסמכויות נוספות, כמו הסמכות לטיל סגר.

• תקנות, צווים, החלטות, הוראות והודעות הקורונה, באתר "נבו הוצאה לאור"
• הפרסום הרשמי של תקנות שעת חירום, באתר "רשומות"
• משפט וממשל כ"ד - גיליון בנושא "משפט וקורונה"