Justitsministeriets redegørelse af juli 1972 for visse statsretlige spørgsmål i forbindelse med en dansk tiltrædelse af de Europæiske Fællesskaber/Bilag

Ved bedømmelsen af de forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med den muligedanske tilslutning til Fællesskaberne vil nogle bemærkninger om de tilsvarendeproblemstillinger i de nuværende medlemsstater og de øvrige ansøgerlande kunne være af interesse.Tilslutningen til De europæiske Fællesskaber sker i hvert af landene i overensstemmelsemed og inden for rammerne af det nationale forfatningsretlige system. Det er også indenfor rammerne af dette system, at de nationale retsanvendende myndigheder må løsespørgsmålet om fællesskabsrettens forhold til national ret. Da de enkelte landes forfatninger(grundlove) og forfatningsmæssige traditioner på disse områder til en vis grad erforskellige, kan det ikke undre, at de spørgsmål, der opstår i forbindelse medfællesskabsrettens anvendelse i de enkelte medlemsstater, ikke er lost eller kan loses fuldstændigtensartet.

Under afsnit V, punkt 2 b, er der redegjort for, at det af fællesskabsdomstolenspraksis følger, at den umiddelbart anvendelige fællesskabsret skal anvendes i medlemslandene,selv om der findes modstridende national lovgivning (princippet om fællesskabsrettens„forrang“). Af samme afsnits punkt 3 b, fremgår det, at Domstolen er af den opfattelse,at fællesskabsrettens gyldighed i princippet er uafhængig af de enkelte statersforfatninger. Om de enkelte landes retsanvendende myndigheder er i stand til at anvendefællesskabsretten i overensstemmelse med fællesskabsdomstolens praksis, afhænger af deforfatningsretlige muligheder herfor. Det er særligt disse spørgsmål, der vil blive berørt i detfølgende. I det omfang, der i de enkelte lande findes udtrykkelige bestemmelser i lighedmed den danske grundlovs § 20 om overladelse af beføjelser til internationaleorganisationer, er dette nævnt. Spørgsmålet om den traditionelle metode i de enkelte lande vedgennemførelsen af folkeretlige forpligtelser er behandlet i afsnit I.

Undersøgelsen vil koncentrere sig om de relevante forfatningsbestemmelser. I et vistomfang vil domstolspraksis af betydning for de rejste spørgsmål dog også blive nævnt.Undersøgelsen er ikke og tilsigter ikke at være udtømmende.^[1]I det følgende behandles de enkelte spørgsmål samlet for hvert enkelt land.^[2]

Holland

Den hollandske forfatning, der efter ændringer i 1953 og 1956 nøje regulerer forholdetmellem national og international ret, indeholder følgende bestemmelser af betydning for

de rejste spørgsmål:

Det bestemmes i art. 60, stk. 3, at domstolene ikke er kompetente til atprøve traktaters overensstemmelse med forfatningen.

Den hollandske forfatning giver altså hjemmel til at overlade beføjelser tilinternationale organisationer.^[3] Den sikrer samtidig den umiddelbart anvendelige del affællesskabsretten forrang for hollandsk lovgivning. Den sikrer imidlertid principielt ikkefællesskabsrettens anvendelse i tilfælde, hvor fællesskabsregler fraviger bestemmelser i forfatningen.I praksis vil fællesskabsretten dog kunne tænkes anvendt i sådanne tilfælde, dadomstolene ikke kan prove traktaters forfatningsmæssighed.

Frankrig

Den franske forfatning fra 1946 indeholdt i præamblen følgende bestemmelse:

Der er ikke medtaget en tilsvarende bestemmelse i den nugældende franske forfatningfra 1958.

Forfatningen indeholder imidlertid følgende bestemmelser af betydning for forholdetmellem national og international ret:

Princippet om traktaters forrang er altså bekræftet i den franske forfatning – dog underforbehold af gensidighed fra den eller de andre parters sider.^[5] Selv om det ikke erubestridt, synes dette princip også at kunne gælde for de fællesskabsregler, der er vedtaget af Fællesskabernes institutioner. Til trods herfor er det fortsat tvivlsomt, omfællesskabsretten i praksis kan gives forrang af de franske retsanvendende myndigheder. Detteskyldes, at franske domstole ikke anser sig for kompetent til at prove loves overensstemmelsemed forfatningen, og at det som følge heraf er usikkert, om domstolene kan prøve lovesoverensstemmelse med internationale overenskomster. Den højeste franskeforvaltningsdomstol, „Conseil d'Etat“, har i en afgørelse fra 1. marts 1968 undladt at anvendeprincippet i art. 55.^[6] Ved afgørelsen anvendte retten en fransk lov, selv om den stred mod enældre fællesskabsforordning. Den højeste franske ordinære domstol, „Cour de Cassation“,har derimod i en afgørelse fra 22. oktober 1970^[7] henvist til art. 55 som begrundelse forat godkende, at en underordnet domstol anvendte fællesskabsregler, selv om de stred mod– såvel nyere som ældre – bestemmelser i love og dekreter. Spørgsmålet omfællesskabsrettens forrang for fransk lovgivning må herefter anses for uafklaret efter fransk ret.

Nogen forfatningsretlig sikring af fællesskabsrettens anvendelse uanset eventuelmodstrid med bestemmelser i den franske forfatning findes ikke.

Luxembourg

Luxembourgs forfatning bestemmer:

Forfatningen indeholder ingen udtrykkelige bestemmelser om forholdet mellem national og international ret. I en afgørelse fra 1954 bar den højeste ordinære domstol „LaCour Superieure de Justice“ klart udtalt, at en dommer må anvende en traktat, selv omden er i strid med en senere lov. Dette princip anses også for at gælde i forholdet mellemfællesskabsretten og national lovgivning.

Belgien

Først i juni 1970 blev der i den belgiske forfatning indsat en bestemmelse, derudtrykkeligt giver mulighed for at overlade beføjelser til internationale organisationer.^[8]Forfatningen indeholder derimod ingen bestemmelser, der regulerer konflikten melleminternational ret og national ret. Der har flere gange været fremsat forslag til en nyforfatningsbestemmelse, hvorefter nationale lovregler, som er i strid med international ret eller medretsregler, som hidrører fra internationale organisationer, ikke kan anvendes. Det sidstfremsatte forslag bortfaldt ved parlamentets opløsning i efteråret 1971. Den højestebelgiske domstol „Cour de Cassation“ har imidlertid i en afgørelse fra 27. maj 1971 fastsået,at umiddelbart anvendelige fællesskabsregler ikke kan fortrænges af en yngre belgisk lov.Domstolen udtalte bl. a., at konflikten mellem en international traktat og en yngre lovikke kan løses som en konflikt mellem to love, og at grundsætningen om, at ældre reglermå vige for yngre regler, ikke finder anvendelse i tilfælde af konflikt mellem traktat oglov.^[9]

Princippet om fællesskabsrettens forrang må herefter anses for anerkendt i belgisk ret.

De belgiske domstole anser sig ikke for kompetente til at prøve lovesforfatningsmæssighed. Det er ligeledes den almindelige opfattelse i den belgiske forfatningsretlige teori,at domstolene ikke vil kunne prøve spørgsmål om fællesskabsrettens overensstemmelsemed forfatningen.

Tyskland

Den tyske grundlov fra 1949 bestemmer:

Det antages almindeligvis, at bestemmelsen i art. 25, der alene nævner folkerettensalmindelige regler, ikke løser konflikter mellem tysk ret og fællesskabsret. Den tyskegrundlov løser således ikke udtrykkeligt spørgsmålet om rangforholdet mellem tysk lovgivningog fællesskabsretten. Det hat dog været hævdet, at man ved en fortolkning af art. 24 kannå til det resultat, at fællessabsretten har forrang. De tyske domstole har – så vidt vides – ikke haft lejlighed til på utvetydig måde at tage stilling til rangspørgsmålet.^[10] Spørgsmåleter næppe endeligt løst i tysk ret.

Det er næppe heller endeligt afklaret, om de tyske domstole kan og vil anvendefællesskabsretsakter, der er i strid med den tyske grundlov.^[11]

Italien

Italiens forfatning fra 1947 indeholder følgende bestemmelser:

Det er almindeligt antaget, at princippet om fællesskabsrettens forrang ikke kan støttes

på bestemmelsen i art. 10. Det har imidlertid været hævdet, at forrangsprincippetsforfatningsmæssige grundlag kan findes i art. 11. I en afgørelse af 7. marts 1964 bar denitalienske forfatningsdomstol, „Corte Constituzionale“, udtrykkeligt afvist dette synspunkt.^[12]Det var af sagsøgeren blevet påstået, at en italiensk lov var i strid med forfatningens art.11, da loven stred mod umiddelbart anvendelige regler i fællesmarkedstraktaten. Ifølgedomstolen betyder art. 11 imidlertid kun, at Italien gyldigt ved almindelig lov kantilslutte sig organisationer, hvorved Italiens suverænitet begrænses, men ikke at denne lovfår nogen højere gyldighed end andre love. Mellem den lov, der gennemfører Italienstilslutning til de mellemfolkelige organisationer, og andre love gælder det almindeligeprincip, at senere love går forud for tidligere.

Konflikten mellem fællesskabsret og national lovgivning blev her klart lost til fordelforden senere nationale lovgivning. Forfatningsdomstolen bar ikke afgørende ændret dettestandpunkt.^[13] Dens nyeste praksis viser imidlertid, at den bestræber sig på vedfortolkning at undgå konflikt. Der synes nu at gælde en formodning for, at traktatmæssigeforpligtelser ikke ændres ved nyere lovgivning. Denne formodning viger kun, hvorlovgivningsmagten klart tilkendegiver sin vilje til at bryde de internationale forpligtelser.^[14]

Det er næppe afklaret, om de italienske domstole kan og vil anvendefællesskabsretsakter, der er forfatningsstridige.^[15][16]

Irland

Den irske forfatning bar hidtil udelukket overladelse af beføjelser til myndigheder udenfor Irland. Irlands tiltrædelse har derfor nødvendiggjort en forfatningsændring.

Ved folkeafstemningen den 10. maj 1972 godkendtes indføjelse af følgende bestemmelsesom stk. 4 i forfatningens art. 29:

Forfatningsændringen gør det muligt for Irland at tiltræde De europæiske Fællesskaberog at give den umiddelbart anvendelige fællesskabsret virkning i den interne retsorden. Der er ikke ved forfatningsændringen taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet omløsningen af eventuelle konflikter mellem fællesskabsret og senere irsk lovgivning. Dettespørgsmål har – så vidt vides – ikke været fremme i debatten om forfatningsændringen.

Derimod medfører ændringen, at bestemmelserne i den irske forfatning ikke kanpåberåbes over for fællesskabsretten.

Storbritannien

Storbritannien har i modsætning til samtlige nuværende medlemsstater og de øvrigeansøgerlande ingen skreven forfatning. Grundsætningen om, at intet Parlament kan bindeet efterfølgende Parlament, og at intet organ, hvad enten det er en domstol eller enanden institution, har kompetence til at prøve loves gyldighed, har traditionelt væretanerkendt i engelsk ret.^[17] The Lord Chancellor^[18] udtalte i maj 1967 i Overhuset:

I en redegørelse fra maj 1967 udarbejdet af Lord Chancellor til Parlamentet hedderdet bl. a.:

Det lovforslag, der er forelagt Parlamentet for at muliggøre Storbritanniens tilslutningtil EF, "The European Communities Bill", indeholder ikke nogen bestemmelse, der tagerudtrykkelig stilling til spørgsmålet om rangforholdet mellem fællesskabsretten og evt.senere modstridende lovgivning.^[19] Loven må antages at give engelske domstole mulighed forat fortolke engelske love således, at de så vidt muligt bliver i overensstemmelse medfællesskabsretten – hvad der i sig selv er et brud på engelske domstoles tradition forbogstavfortolkning af parlamentslove. Derimod giver loven ingen hjemmel for at tilsidesætte enbevidst fællesskabsstridig parlamentlov.

Norge^[20]

Den norske grundlovs § 93, der blev indført i 1962, og hvis formål svarer til den danskegrundlovs § 20, har følgende indhold:

Den norske grundlov indeholder ikke nogen bestemmelse, der udtrykkeligt regulererforholdet mellem norsk ret og international ret. Det har været hævdet af en del af denjuridiske teori i Norge, men bestridt af en anden del, at grundlovens § 93 giver mulighed forat give fællesskabsretten forrang for norsk ret. Der synes imidlertid i det væsentlige atvære enighed om, at princippet om umiddelbart anvendelig fællesskabsrets forrang ikkegør nogen ændring af grundloven nødvendig.

§ 93 tager et udtrykkeligt forbehold for så vidt angår bestemmelser, der er i strid medden norske grundlov. Der kan derfor ikke være tvivl om, at de norske retsanvendende myndigheder ikke kan anvende fællesskabsregler, der strider mod den norske grundlov.